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虽然西方各国通过一定的法律程序处理破产问题，但未必都称其为破产，有的称为支付不能，有的称为财政重整。

哥伦比亚把偿债率定义为偿债支出占经常盈余的比重。[20]然而，州政府参与地方政府破产的救助并不意味着州政府最后承担偿债责任。

[2]从法律意义上讲，地方政府破产指的是无力偿还到期债务，但各国评判标准各异。也就是说，地方人大在地方事务上依法拥有相对独立的法定职权。七、余论 地方债作为公债，属于公法范畴，相应地，地方政府破产应当纳入公法调整的范围。但随着经济的发展与社会生活的多样化，联邦与州的权力划分与管理范围却不再清晰，越来越多的领域(典型如环保、医疗保健)单纯依靠联邦与州都无法完成有效的治理，而必须有赖于二者的紧密合作，因此合作联邦主义的理念应运而生。基础性契约权利的效力高于附属性契约权利的效力。

毫不夸张地说，我国地方政府债务风险产生的根源在于宪法体制，如果预算的议会中心主义原则以及人大对政府预算的刚性约束确立的话，地方政府的发债权便能得到有效控制，从而能在源头上防范地方政府的债务风险。也就是说，地方政府的公共服务也应当受到合理的限制，应寻求两者的合理平衡，遵循比例原则。结果导致《企业破产法(试行)》实施后相当长的时间内，全民所有制工业企业被宣告破产的寥寥无几。

但近年来，越来越多的学者认识到，我国地方政府破产是可能的而且是必要的。州人事支出不得超过当前净收入的60%，每个分支的人事支出上限是立法3%、司法6%、行政49%、检察官办公室2%。[23]参见黄凯斌：《法国中央与地方政府行政职责划分情况及其启示》，载《江汉论坛》2007年第9期。实际上我国的地方债多数是由市级地方政府发行的，而且层级越低的地方政府面临着越严重的债务风险。

政府的税收规模日益增加，预算议会主义受到严重贬损。但政府破产与企业破产具有一定的相似性。

因此各个州完全可以根据自己的实际情况来决定是绝对禁止、有条件许可还是无条件许可本州的地方政府申请破产。美国各州对其辖区内的地方政府拥有广泛的权力，州法律对出现债务风险的地方政府通常要求其转让地方事务的控制权，在一定程度上部分接管地方政府的行政权力，包括修改或推翻原有预算方案、整合市政府各部门、削减政府官员薪水、变卖政府资产等重大事权。由此可以推论：在联邦政府征税和举债之外，州和地方政府仍然享有自己独立的征税权和举债权。[10]哈贝马斯的程序主义民主观契合财政民主主义原则。

预算的议会中心主义原则决定了地方政府债务风险的宪法责任。地方政府破产法律程序的适用只是为了避免政府陷入更严重的债务风险之中。在宪法体制上，地方债的代际公平体现为先后不同届别的政府之间，决定发债的一届议会通常会将偿债的义务转嫁给下届议会。财政民主基本上包括两个方面的内容，即：必须保障人民真正行使财政事务的权力。

地方债的发行从国家理财到民主理财的转变，实际上是还权于民的过程。就治理模式而言，围绕本地居民、代议机关、行政机关设计的地方政府治理模式，也颇类似于由股东、董事会、法人代表组成的公司治理结构。

然而，地方政府债务风险中民生保障优先原则并不是绝对的，毕竟地方债的债权人基于契约享有的权利也应受保护，因此，不能为了公共服务而完全牺牲债权。地方政府破产对地方经济负有重大负面效应，对其他地方也会产生传导效应。

[12]姚来燕：《论财政民主》，载刘剑文主编：《财税法论丛》第5卷，法律出版社2004年版，第256-258页。在日本，政府破产要向总务大臣提交申请。财政民主原则着眼于财政的民意基础，财政权作为国家权力，其享有和行使必须经过人民的同意和授权才具有正当性。我国只有在法治基础上实现地方的自主治理，才能完全厘清中央与地方的关系，也才能明确中央与地方之间财权与事权的划分，进而确立地方财政主体责任。国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导。代际公平的实质是通过一定社会制度实现有关利益或者负担在当代人和后代人之间的分配。

[36]张婉苏：《中央政府不救助地方政府债务的纠结、困惑与解决之道》，载《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2016年第5期。由于各个世代存在时间上的先后顺序，而且这种时间顺序是不可能逆转的，当代人很容易运用对于后代人的压迫性力量，影响后代人的生存发展和享有人类文明。

2014年11月7日，美国联邦法官对底特律市破产退出计划做出许可裁决。我国地方政府的债务风险如何防范和化解？直接规定应对性的措施和预案只是权宜之计，而治本之策在于宪法体制的完善。

以北海道夕张市为例，在接受中央政府与北海道厅监督的前提下，地方政府制定了18年返还353亿日元的财政重建计划，其财政规模也减少了七分之一。只有地方财政自主才能真正确立地方政府的财政主体责任，而央地关系的法治化是明确地方财政主体责任的基础。

[34]属于大陆法系的日本并未制定专门的地方政府破产法，但出台了《地方财政再建促进特别措置法》，该法相当于专门的地方政府破产法。因为前者具有公益价值取向，而且是更基本的权利——生存权利。地方债是一次性契约，而税收是永续性契约，地方政府可以因为债而破产，但却因为税收而不灭。[37]因此，笔者认为，在我国《地方政府破产法》出台之前，地方政府的破产程序可以准用我国现行的《企业破产法》，其意义在于可将地方政府破产纳入司法程序，以确保地方政府破产的合法性和公平性。

众所周知，地方政府对外发行债务时，是以未来税收及其他财政收入作为担保的，如果央地收入规则明确，地方政府的未来收入是可以测定的，通过对未来收入规模与借债数量的对比，评估机构可以对地方债的信用进行评级，为债券投资者决策提供必要的参考。可见，地方政府债务风险的宪法责任是现实存在的，只不过可能的宪法责任通常会被转化为实际的法律责任甚至是纪律责任。

尽管《预算法》规定一级政府一级预算，并要求各级预算收支平衡，但地方政府并没有独立的收入权，而受制于中央政府的单方决策。[34]美国《联邦破产法》第九章规定的政府破产不适用联邦政府与州政府，只适用于包括市、县、镇等的政治性分支。

即便无力偿债或欠债过多，也只能靠国家或行政手段来解决。在联邦制国家，联邦与邦(州)各自预算独立，德国《基本法》第109条第1项即规定：联邦与各邦的财政收支管理各自独立，互不依赖。

[28]参见陈松威、朱莎：《地方政府破产制度在我国的适用性研究》，载《上海金融》2017年第10期。美国主要采用司法手段，使法院在其中发挥关键作用。另外，其还提议第109条国家财政准则应该增加相应限制公债的内容。[7]可见，美国地方政府破产制度赋予了地方政府超债务契约的特权，如地方政府有决定是否申请破产以及提出何种债务调整协议的完全自主权，其对于自身事务的管理权一般也不受破产程序的限制。

地方政府债务风险可能会导致地方政府的权力被取代。可以说，地方政府的政治实体资格被收回、地方自治权被剥夺是一种宪法责任。

在美国，地方政府破产程序在一定程度上是仿照公司破产制度设计的，因为地方政府与公司确实具有较大的相似性。后来这一原则被1946年《日本国宪法》进一步明确。

[8]2008年，美国阿拉巴马州杰斐逊县宣布破产后，该县地方政府实施了一系列的重整措施，如解雇了一部分公务员，压缩了固定资产投资，削减了公共服务项目。[33]笔者认为，这不符合宪法中关于国家机构的组织原则。